İdari İşlemlerde Gerekçe, Belirlilik ve Öngörülebilirlik İlkelerinin Değerlendirilmesi – Güncel Danıştay Kararı

İdari İşlemlerde Gerekçe, Belirlilik ve Öngörülebilirlik İlkelerinin Değerlendirilmesi

Hukuk devletinde idarenin sahip olduğu yetkiler, sınırsız bir takdir alanı anlamına gelmez. İdare, kamu gücünü kullanarak kişilerin hukuki durumunu, mesleki hayatını veya temel haklarını etkileyen bir işlem tesis ederken neden bu işlemi yaptığını, hangi somut olgulara dayandığını ve neden bu sonuca ulaştığını somut hususlarla ortaya koymak zorundadır.

Anayasa’nın 2. maddesinde güvence altına alınan hukuk devleti ilkesi, idari düzenlemelerin ve bu düzenlemelere dayanılarak tesis edilen işlemlerin belirli, öngörülebilir ve objektif olmasını gerektirir. Anayasa’nın 11. ve 124. maddeleri uyarınca ise idarenin düzenleyici işlemleri Anayasa’ya ve kanunlara uygun olmak zorundadır. Bu nedenle idareye tanınan düzenleme ve takdir yetkisi, kişilerin hukuki durumunu belirsiz kavramlar üzerinden ve sınırları çizilmemiş bir değerlendirme alanıyla belirleme yetkisine dönüştürülemez. Ancak idarenin bu hususa dikkat etmeksizin tesis ettiği işlemler ve düzenlemeler Anayasa’ya aykırılık teşkil edebilmektedir. 

Gerekçesiz Takdir Yetkisi, Keyfilik Riskini Doğurur

İdare hukukunda takdir yetkisi elbette vardır. Bu yetki idarenin tüm işlemlerinin mevzuat ile açıklanmasının mümkün olamayacağından kaynaklanmaktadır. Ancak takdir yetkisi, idarenin herhangi bir objektif ölçüte bağlı olmaksızın dilediği sonucu seçebileceği anlamına gelmez.

İdare, takdir yetkisini kullanırken somut olayın özelliklerini dikkate almak, kamu yararı ve hizmet gereklerine uygun hareket etmek ve ulaştığı sonucu hukuken açıklayabilir bir gerekçeye dayandırmak zorundadır. Hatta Anayasa Mahkemesi’nin kararlarında sıklıkta karşılaştığımız üzere idari işlem ile personel arasında adil bir denge kurulması gerekmektedir. Aksi halde “takdir yetkisi” kavramı, hukukla sınırlanmış bir idari yetki olmaktan çıkarak keyfi uygulamalara neden olan bir güç haline gelecektir. İdarenin tek taraflı olarak kullanabileceği bu gücün sayısız hak ihlaline neden olacağı açıktır.

Uygulamada özellikle kamu görevlileri hakkında tesis edilen görev yeri değişikliği, branştan çıkarma, görevlendirme veya mesleki statüyü etkileyen diğer işlemlerde bu sorunla sıkça karşılaşılmaktadır. “Uygun görülmeme”, “sakıncalı bulunma” veya benzeri genel ifadelerin hangi somut kriterlere göre uygulandığı açıklanmadığında, aynı durumdaki kişiler hakkında farklı sonuçlara ulaşılması mümkün hale gelmektedir. Bu ise hukuk güvenliği ve öngörülebilirlik ilkeleriyle bağdaşmaz.

Özellikle disiplin cezaları, meslekten çıkarma cezaları, atamanın iptali, memuriyete girerken güvenlik soruşturmasının olumsuz sonuçlanması, POMEM sağlık nedeniyle ilişiğin kesilmesi gibi işlemlerde sık sık karşılaşılan bir husustur. Bu tür idari işlemlerin iptalinde ilk derece mahkemeleri veya yüksek mahkemelerin araştırdığı en önemli hususlardan biri takdir yetkisinin keyfiyete neden olup olmadığıdır. 

Danıştay’a Göre İdari İşlemin Gerekçesi Denetlenebilir Olmalıdır

Danıştay’ın yerleşik içtihatlarında idari işlemlerin bir sebep ve gerekçeye dayanması, hukukun genel ilkelerinden biri olarak kabul edilmektedir.

Danıştay 8. Dairesinin E. 2002/3784, K. 2003/5027 sayılı kararında da belirtildiği üzere; idari işlemlerin bir sebebe ve gerekçeye dayanması, idareyi uyguladığı düzenlemeyi doğru kavramaya, doğru olguları ortaya koymaya ve yaptığı işlemi denetlemeye zorlamaktadır.

Danıştay 8.Dairesi’nin 2023 yılında verdiği E. 2002/3784, 2003/5027 sayılı kararıyla  “İdari işlemlerin bir sebebe ve gerekçeye dayalı olması hukukun genel ilkelerindendir. Bu ilke, genel anlamda düzenleme veya işlem yapan idareyi uyguladığı veya düzenleme yaptığı yasayı kavramaya, doğru olgular ortaya koymaya ve denetim yapmaya zorlar. İşlemlerde gösterilen sebep ve gerekçe, işlemin yasaya uygunluğu ve dayanağını değerlendirme, itiraz edip etmeme konusunda ilgililere yardımcı olmakla birlikte, idarenin saydamlığı, savunma hakları ve idareye güven ilkeleri ve hukuk devleti anlayışının oluşumu noktalarında büyük öneme sahip” olduğunu belirterek gerekçeleri bilimsel raporla ortaya konulamayan düzenlemeleri iptal etmiştir.

Gerekçe aynı zamanda yalnızca idarenin karar süreci bakımından değil, işlemden etkilenen kişi bakımından da büyük önem taşımaktadır. Kişi, hakkında tesis edilen işlemin nedenlerini bilmeden bu işlemin hukuka aykırılığını etkili biçimde ileri süremez. Gerekçe; ilgilinin itiraz ve savunma haklarını kullanabilmesini sağladığı gibi, işlemin yargısal denetimini de mümkün kılar.

Gerekçe yoksa, takdir yetkisinin hangi ölçütlere göre kullanıldığı da tam anlamıyla denetlenemez. Bu nedenle Danıştay’ın gerekçe konusundaki yaklaşımı, yalnızca şekli bir zorunluluk olarak değerlendirilmemelidir. Gerekçe zorunluluğu; idarenin saydamlığı, hukuka bağlılığı, savunma hakkı ve idareye güven ilkesiyle doğrudan bağlantılıdır. Bu husus Anayasa tarafından idareye yüklenen yükümlülüklerin doğal bir sonucudur. 

Belirsiz Düzenlemeler Sınırsız Takdir Yetkisine Dönüşemez

Bir düzenlemede kullanılan kavramların sınırlarının yeterince belirlenmemesi, uygulamanın tamamen idarenin değerlendirmesine bırakılması sonucunu doğurabilir.

Özellikle kişilerin mesleki geleceğini etkileyen düzenlemelerde, hangi koşullarda hangi sonucun doğacağının önceden öngörülebilmesi gerekir. Aksi halde kişi, hakkında olumsuz bir idari işlem tesis edilmesine neden olacak şartları önceden bilemez ve davranışlarını buna göre belirleyemez.

Daha da önemlisi, belirsiz kavramlar idareye sınırsız bir değerlendirme alanı tanıyabilir. Sınırsız değerlendirme idarenin işlemleri arasında keyfiyete hatta kamu görevlileri arasında farklı sonuçlar doğmasına dahi neden olabilecektir. Zira idarenin takdir yetkisinin sınırsız kullanımından doğan keyfi işlemlerin tesis edilmesiyle sık sık karşılaşmaktayız. İptal davalarına konu olan bu işlemler mahkemeler tarafından iptal edilmektedir. Zira birçoğunda idare hukukuna hakim ilkelere açık aykırılık bulunmaktadır.

Oysa hukuk devleti ilkesinin amacı, kamu gücünün sınırlarını çizmek ve bireyi idarenin öngörülemez uygulamalarına karşı korumaktır. Bu nedenle idari düzenlemelerin objektif kriterler içermesi ve uygulamanın kişisel kanaatlerle değerlendirilmesinin önlenmesi gerekmektedir. Takdir yetkisinin, mevzuatın çizdiği sınırlar içerisinde ve kamu hizmetinin etkin, düzenli ve kesintisiz yürütülmesini sağlayacak şekilde kullanılması gerekir. Bu sınırların aşılması suretiyle tesis edilen keyfî işlemler ise kamu hizmetinin aksamasına ve dolayısıyla kamu yararının zarar görmesine neden olmaktadır.

Ağır Mesleki Sonuçlarda Ölçülülük İlkesi

İdari işlemin kişi üzerinde doğurduğu sonuç ağırlaştıkça, idarenin işlemi haklı göstermek için ortaya koyması gereken gerekçe de önem kazanmaktadır.

Anayasa’nın 13. maddesi uyarınca temel hak ve özgürlüklere yönelik sınırlamalarda ölçülülük ilkesinin gözetilmesi gerekir. Kişinin mesleki statüsünü, kariyerini veya çalışma hayatını ciddi biçimde etkileyen bir işlemde; idarenin ulaştığı sonuç ile amaçlanan kamu yararı arasında makul ve adil bir denge bulunmalıdır.

İdare, yalnızca işlem tesis etmekle yetinemez. Özellikle ağır sonuç doğuran durumlarda, neden daha hafif bir tedbirin yeterli görülmediğini ve neden en ağır sonuca ihtiyaç duyulduğunu da açıklayabilmelidir.

Yorumumuz

İdarenin takdir yetkisi vardır; ancak bu yetki sınırsız değildir. Takdir yetkisi, hukuk devleti ilkesinin, hukuki güvenliğin, belirliliğin, öngörülebilirliğin ve ölçülülük ilkesinin sınırları içerisinde kullanılmalıdır.

“Takdir yetkisi” denilerek gerekçesiz işlem tesis edilmesi veya belirsiz kavramların kişilerin hukuki ve mesleki geleceğini belirleyecek şekilde kullanılması kabul edilemez. İdari işlem, yalnızca bir yetki kuralına dayanmakla hukuka uygun hale gelmez. İşlemin aynı zamanda somut bir sebebe, açık bir gerekçeye ve objektif ölçütlere dayanması gerekmektedir. Hukuk devleti, idareden yalnızca karar vermesini değil; neden o kararı verdiğini hukuk önünde açıklayabilmesini bekler.